Działalność koncesyjna przedsiębiorstw energetycznych

Poniżej prezentujemy istotne i ważne z punktu widzenia praktyki zawodowej tezy orzecznicze, na które warto jest zwrócić szczególną uwagę. Niezmiennie zachęcamy do zadawania pytań oraz polemiki na gruncie poruszanej tematyki koncesji w prawie energetycznym, która jest niezwykle ciekawa i często skomplikowana:

„Podmiot ubiegający się o koncesję powinien wykazać dysponowanie odpowiednim kapitałem w momencie składania wniosku lub udokumentować możliwość ich pozyskania w przyszłości. Ocena, czy ubiegający się o udzielenie koncesji dysponuje określonymi środkami pozostawiona jest organowi administracji, ale to na przedsiębiorcy spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających udzielenie mu wnioskowanej koncesji. Samo udokumentowanie zarówno posiadania środków finansowych, jak i możliwości ich pozyskania nie może posiadać charakteru abstrakcyjnego, a zatem nie może sprowadzać się jedynie do oświadczenia wnioskodawcy w tym zakresie, który musi przedstawić dokumenty potwierdzające w sposób obiektywny, że odpowiednimi środkami dysponuje lub będzie dysponował.”.

„Nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej. Wskazać nadto należy, że podstawowym założeniem prawa energetycznego jest zapewnienie efektywności norm prawa energetycznego, które realizować będą zamierzone przez prawodawcę cele. Zasadniczo cele te powinny być realizowane przez adresatów ustawy dobrowolnie. Jednak okoliczność ta nie oznacza, że ustawodawca na tak kluczowym dla bezpieczeństwa państwa rynku musi bazować wyłącznie na poczuciu odpowiedzialności przedsiębiorców energetycznych. Przeciwnie, przewidziana w art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. odpowiedzialność za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji powinna skutecznie wspierać egzekwowanie obowiązków koncesji, także tych rekonstruowanych z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, celowościowa wykładnia art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. wymaga uznania dopuszczalności nakładania kar za nieprzestrzeganie przede wszystkim tych obowiązków koncesyjnych, które mają aksjologiczne i formalne uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Należy bowiem wychodzić z założenia, że to prawodawca określa najistotniejsze dobra i obowiązki ich ochrony, także na rynku energetycznym, a nie organ koncesyjny potencjalnie tworzący oderwane czy opozycyjne do porządku prawnego dobra i obowiązki.”.

„Artykuł 23 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 pkt 5 p.e. w związku z art. 37 ustawy z 2018 r. Prawo przedsiębiorców, dają Prezesowi URE prawo do określenia przy zmianie koncesji jej warunków szczególnych. Przepisy te odczytywane łącznie, stanowią kompleksową i komplementarną podstawę prawną określenia warunków koncesji przy jej zmianie.”.

„Prezes URE może w oparciu o art. 23, 37 i 41 p.e. w związku z art. 37 ustawy z 2018 r. Prawo przedsiębiorców dokonać zmian we wcześniej przyznanej koncesji, zarówno gdy koncesjonariusz nie wnioskuje o takie zmiany, a nawet gdy nie wyraża na nie zgody. Jednak zmiany we wcześniej przyznanej koncesji, muszą być uzasadnione dostosowaniem do zmienionego stanu prawnego lub sytuacji rynkowej tak, aby wszyscy przedsiębiorcy mieli równe warunki prowadzenia działalności na rynku obrotu energią, a prawa konsumentów były zagwarantowane. Zmiana koncesji w zakresie szczególnych warunków wykonywania działalności objętej koncesją, nie może zatem być dowolna, musi mieć uzasadnienie w zmieniającej się sytuacji rynkowej i stanie prawnym.”.

„W świetle art. 41 p.e. uprawnienie Prezesa URE do zmiany koncesji bezpośrednio uzależnione jest od zaistnienia konkretnych okoliczności i aktualizuje się wyłącznie w przypadku ich zaistnienia. A contrario brak zaistnienia jednej ze wspomnianych okoliczności skutkuje brakiem możliwości zmiany koncesji przez Prezesa URE. Ponadto zauważyć należy, że katalog okoliczności aktualizujących uprawnienie Prezesa URE do zmiany koncesji, w świetle wskazanego przepisu, jest ograniczony i zamknięty.”.

„Wykładnia celowościowa art. 56 p.e. (w brzmieniu obowiązującym do 3 lipca 2021 r.) nakazuje przyjąć, że przepis wprowadzający algorytm obliczania kary maksymalnej (art. 56 ust. 3 p.e.) nie narusza przepisu określającego minimalną wysokość kary (art. 56 ust. 2a p.e.) a w konsekwencji w sytuacji, gdy nie da się obliczyć kary maksymalnej, organ winien nałożyć karę w minimalnej wysokości, nie zaś odstąpić od wymierzenia kar.”.

„Przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja, wnoszą coroczne opłaty do budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności, a obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej jest konsekwencją uzyskania koncesji. Jeżeli zatem w ciągu roku kalendarzowego, w którym wygasła poprzednia koncesja, przedsiębiorstwo energetyczne uzyska nową, kolejną koncesję na prowadzenie tej samej działalności koncesjonowanej, to zobowiązane jest do uiszczenia w tym konkretnym roku także opłaty za udzielenie nowej koncesji.”.

„Uwzględniając brzmienie art. 34 p.e., w którym mowa jest o wnoszeniu «corocznych opłat» przez przedsiębiorstwa energetyczne «którym została udzielona koncesja» oraz treść art. 39 p.e., w którym dopuszcza się możliwość złożenia wniosku o «przedłużenie ważności koncesji», nie ma wątpliwości, iż opłata jest związana z udzieloną koncesją, a zatem jeśli przedsiębiorca wystąpił o kolejną koncesję, a nie skorzystał z możliwości przedłużenia uprzednio udzielonej mu koncesji, to w roku w którym wygasa mu poprzednio udzielona koncesja, a jednocześnie na jego wniosek udzielona została mu kolejna koncesja ponosi dwie opłaty, związane z dwoma różnymi koncesjami.”.

„Przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja, wnoszą coroczne opłaty do budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności. Jeżeli w ciągu roku kalendarzowego, w którym wygasła poprzednia koncesja, przedsiębiorstwo energetyczne uzyska nową, kolejną koncesję na prowadzenie tej samej działalności koncesjonowanej, to zobowiązane jest do uiszczenia w tym konkretnym roku także opłaty za udzielenie nowej koncesji, stosownie do zasady określonej w art. 34 ust. 1 p.e.”.

„Przy wykładni art. 34 ust. 1 p.e. należy zwrócić szczególną uwagę na użyty w tym przepisie zwrot "którym została udzielona koncesja" - wskazujący wprost, że opłata jest pochodną samego udzielenia koncesji i winna być uiszczana od każdej udzielonej przedsiębiorstwu energetycznemu koncesji. Obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej jest zatem konsekwencją uzyskania koncesji. Jeżeli zatem w ciągu roku kalendarzowego, w którym wygasła poprzednia koncesja, przedsiębiorstwo energetyczne uzyska nową, kolejną koncesję na prowadzenie tej samej działalności koncesjonowanej, to zobowiązane jest do uiszczenia w tym konkretnym roku także opłaty za udzielenie nowej koncesji, stosownie do zasady określonej w art. 34 ust. 1 p.e.”.

„Pomiędzy sytuacjami objętymi zakresem przepisów art. 47 i art. 48 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 pkt 5 p.e. a art. 41 p.e. zachodzi stosunek podporządkowania, tj. art. 41 p.e. stanowi lex specialis w stosunku do przytoczonych przepisów.”.

„Zgodnie z art. 41 p.e., uprawnienie Prezesa URE do zmiany koncesji bezpośrednio uzależnione jest od zaistnienia konkretnych okoliczności i aktualizuje się wyłącznie w przypadku ich zaistnienia. A contrario brak zaistnienia jednej ze wspomnianych okoliczności skutkuje brakiem możliwości zmiany koncesji przez Prezesa URE. Dodatkowo wskazać należy, że katalog okoliczności aktualizujących uprawnienie Prezesa URE do zmiany koncesji, w świetle wskazanego przepisu, jest ograniczony i zamknięty. Wprowadzenie przez ustawodawcę wąskiego i zamkniętego katalogu przesłanek stanowiących podstawę do zmiany koncesji z urzędu, uniemożliwia przyjęcie stanowiska pozwanego, iż zmiana taka mogłaby być podyktowana wszelkimi zdarzeniami szczególnie ważnymi z punktu widzenia zadań regulatora.”.

„Podstawą ustalenia każdej z opłat koncesyjnych dla przedsiębiorstwa energetycznego jest każdorazowo odrębny tytuł prawny (koncesja). Uregulowania proceduralne nie zmieniają tej zasady. Postępowanie o udzielenie koncesji i postępowanie o przedłużenie okresu obowiązywania koncesji stanowią dwa odrębne postępowania, których przedmiotem jest zbadanie przez organ przesłanek udzielenia albo przedłużenia koncesji - tytułu prawnego do prowadzenia określonej w decyzji działalności koncesjonowanej. Opłata koncesyjna naliczana jest dla każdej koncesji odrębnie. To, że podstawą obliczenia każdej z opłat koncesyjnych jest ten sam przychód, z formalnego punktu widzenia, nie ma znaczenia.”.

„Celowościowa wykładnia art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. wymaga uznania dopuszczalności nakładania kar za nieprzestrzeganie przede wszystkim tych obowiązków koncesyjnych, które mają aksjologiczne i formalne uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.”.

„Dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 3a ustawy - Prawo energetyczne także na odbiorcę niebędącego przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 t.j.), który naruszył ograniczenia poboru energii elektrycznej, o jakich mowa w art. 11c ust. 2 pkt 2 oraz art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r., nr 833 t.j.), przy czym wymierzana kara pieniężna jest wówczas limitowana dyrektywami wymiaru kary określonymi w art. 56 ust. 6 ustawy - Prawo energetyczne, a jej maksymalna wysokość nie może przekroczyć 15% przychodu osiągniętego przez ukarany podmiot w poprzednim roku podatkowym.”.

„W przypadku, gdy dany podmiot ubiega się równolegle o udzielenie mu koncesji na wykonywanie obydwu rodzajów działalności wskazywanych w art. 38a ust. 1 p.e., podmiot ten obowiązany jest do wniesienia zabezpieczenia majątkowego odrębnie dla każdej z tych działalności, a więc de facto zabezpieczenia majątkowego w wysokości 20.000.000 zł.”. 

„To w interesie profesjonalnego podmiotu, jakim jest przedsiębiorstwo energetyczne, leży złożenie wniosku o zatwierdzenie taryfy w terminie, który umożliwi wykonanie obowiązku z art. 47 ust. 1 p.e. Sankcja za jego nieprzestrzeganie nie wynika z nieprzedstawienia w określonym terminie taryfy do zatwierdzenia, lecz dotyczy stosowania cen i taryf bez przestrzegania obowiązku ich przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia.”. 

„Dla oceny czy koncesjonariusz wprowadził zanieczyszczone paliwa do obrotu nie jest niezbędne wykazanie, że koncesjonariusz w istocie część tych paliw zbył, wystarczające jest, aby paliwa te były oferowane klientom.”.   „Wykładnia art. 56 ust. 1 pkt 12 u.p.e. powinna przede wszystkim uwzględniać wyniki wykładni logiczno-językowej. Taka wykładnia art. 56 ust. 1 pkt 12 u.p.e. prowadzi zaś do wniosku, że obowiązek wynika z koncesji zawsze wtedy, gdy jest w decyzji koncesyjnej formalnie określony. To kryterium jest jednoznaczne i pozwala zawsze, zarówno organowi koncesyjnemu, jak i koncesjonariuszowi, ustalić, jakie obowiązki wynikają z koncesji - bez względu na to, czy teoretycznie obowiązki te mogą być także rekonstruowane z innych źródeł.”. 

„Zbycie całości przedsiębiorstwa przez syndyka przesądza, że nie może on być już uznawany za "przedsiębiorstwo energetyczne", skoro przeszło ono na podmiot trzeci. Uwzględniając cel art. 40 ust. 1 p.e. można byłoby ewentualnie rozważyć, czy po zbyciu przedsiębiorstwa przez syndyka adresatem decyzji Prezesa URE na podstawie art. 40 ust. 1 p.e. mógłby być nabywca upadłego przedsiębiorstwa. Celem art. 40 ust. 1 p.e. jest ochrona potrzeb odbiorców energii przed niespodziewanym przerwaniem lub zakłóceniem dostaw. Środkiem do osiągnięcia tego celu mogłoby być ewentualne kierowanie decyzji nakazującej kontynuację dostaw do podmiotu dysponującego tytułem do przedsiębiorstwa energetycznego. Jeżeli bowiem celem tego przepisu jest jednolita i skuteczna ochrona bezpieczeństwa energetycznego odbiorców energii, ich życia i zdrowia, to regulator powinien posiadać możliwość realizacji tego celu. Art. 40 ust. 1 p.e. musi być jednak wykładany ściśle jako wyjątek od konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Brzmienie art. 40 ust. 1 p.e., jego wyjątkowy charakter oraz przyjęty sposób jego interpretacji stoi na przeszkodzie jego stosowaniu do osób trzecich, które nigdy nie posiadały koncesji. Nie należy też tracić z pola widzenia faktu jednoznacznego ograniczenia w czasie kompetencji regulatora do korzystania z tego wyjątkowego przepisu, które racjonalizuje ograniczenie kręgu podmiotowego adresatów decyzji.”. 

„Jeśli przedsiębiorca zaniecha działań prewencyjnych zapobiegających wprowadzaniu do obrotu paliw zanieczyszczonych, a dodatkowo składuje zanieczyszczone paliwo w dużych ilościach bez wyjaśnienia celu tego składowania w zbiornikach przeznaczonych do dystrybucji paliw - czyli je oferuje faktycznie, to narusza warunek koncesji zakazujący czynienia takich paliw przedmiotem obrotu.”.   „Dla oceny czy powód wprowadził zanieczyszczone paliwa do obrotu nie jest niezbędne wykazanie, że powód w istocie część tych paliw zbył, wystarczające jest, aby paliwa te były oferowane klientom.”. 

„Art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. uznaje za czyn podlegający karze pieniężnej zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego polegające na nieprzestrzeganiu przez koncesjonariusza obowiązków wynikających z koncesji. Słowo "wynikać" oznacza zaś, że coś wypływa jako wniosek (konkluzja) z czegoś innego. Skoro zatem podstawę do nałożenia kary pieniężnej z art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. stanowi nieprzestrzeganie tylko takich obowiązków, które wynikają z koncesji, to decyzja o jej udzieleniu musi być autonomicznym źródłem przedmiotowych obowiązków.”. 

„Obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (jednolity tekst: Dz.U. z 2018 r., poz. 775) jest taki obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, który konkretyzuje określony w ustawie obowiązek wobec indywidualnego koncesjonariusza w sposób bardziej szczegółowy niż wynika to z przepisów ustawy lub aktów wykonawczych. Obowiązkiem takim jest postanowienie decyzji o treści "koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm określonych obowiązującymi przepisami".”.   „Użyte w art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. sformułowanie "wynikające z koncesji" nie może być rozumiane w ten sposób, że to koncesja jest samoistnym, wyłącznym i autonomicznym źródłem obowiązku prawnego koncesjonariusza. W demokratycznym państwie prawnym prawa i obowiązki osób są określane w drodze ustawy, a zatem to akty normatywne rangi ustawy mogą nakładać na osoby obowiązki prawne. Więcej, jest niedopuszczalne kształtowanie praw i obowiązków osób w drodze decyzji niemającej właściwej ustawowej podstawy prawnej. Organy administracji publicznej, w tym organy regulacyjne w drodze decyzji administracyjnej jedynie konkretyzują obowiązki wynikające z ustawy; w żadnym razie nie są natomiast upoważnione do nakładania na osoby obowiązków prawnych, które nie mają podstawy ustawowej. W rezultacie obowiązkiem wynikającym z koncesji jest obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, która konkretyzuje określony w ustawie obowiązek prawny wobec indywidualnego koncesjonariusza w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to z odnośnych przepisów prawa (ustaw i wydanych na ich podstawie rozporządzeń).”. 

„Uiszczenia prawidłowej kwoty opłaty zastępczej po upływie terminu ustawowego nie można w żadnym razie ujmować jako wykonania obowiązku ustawowego i uwolnienia się tym samym od odpowiedzialności publicznoprawnej przewidzianej w art. 56 ust. 1 pkt 1a p.e. Przeciwnie, przedsiębiorca nieuiszczający opłaty zastępczej w terminie ustawowym, podlega karze na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a p.e., chyba że Prezes Urzędu odstąpi od wymierzenia kary w granicach art. 56 ust. 6a p.e.”.   „O charakterze prawnym terminu decyduje między innymi charakter przepisu prawa określającego dany termin. Nie ma wątpliwości, że przepis 9a ust. 1 pkt 2 p.e. w związku z ust. 5 jest przepisem prawa materialnego, który określa publicznoprawny obowiązek podmiotów wskazanych w tym przepisie do uiszczenia opłaty zastępczej, a zatem termin określony w ust. 5 art. 9a w/w ustawy jest terminem prawa materialnego.”. 

„Terytorialny zakres koncesji na dystrybucję energii elektrycznej uzależniony jest od obszaru sieci (art. 33 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, jednolity tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 220 ze zm. w związku z art. 75a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jednolity tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.).”.   „Uzależnienie terytorialnego zakresu koncesji na dystrybucję energii elektrycznej od posiadania sieci dystrybucyjnej ma uzasadnienie w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, porządku publicznego, ochronie zdrowia oraz praw innych osób (w szczególności konsumentów). Wspomniana reglamentacja wolności działalności gospodarczej nie stoi na przeszkodzie stopniowemu poszerzaniu terytorialnego zakresu działalności gospodarczej powoda wraz z rozbudową sieci dystrybucyjnej.”. 

„W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e., ciężar udowodnienia naruszenia przez przedsiębiorcę warunków koncesji spoczywa na Prezesie Urzędu Regulacji Energetyki.”. 

Jak obserwujemy – tematyka koncesji w prawie energetycznym jest szeroko komentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych w naszym kraju. Zachęcamy do zadawania pytań, poddawania pod wątpliwość konkretnych tez, które są prezentowane w orzecznictwie oraz do zgłaszania własnych rozwiązań i polemiki na tym polu.